3 godzin temu
Porównanie polskiej polityki publicznej z modelami evidence-based policy w wybranych krajach europejskich
Współczesne państwo nie ma problemu z dostępem do danych. W erze cyfrowej administracja publiczna dysponuje ich ogromną ilością. Prawdziwym testem jakości instytucji nie jest jednak to, czy dane istnieją, ale czy potrafią one zmieniać decyzje polityczne. W Polsce odpowiedź na to pytanie pozostaje wątpliwa. Jak pokazują badania i praktyka legislacyjna, problem nie polega na braku instytucji czy procedur. Polska posiada rozbudowany system analityczny: od KPRM i resortów gospodarczych, przez Rządowe Centrum Legislacji, po wyspecjalizowane instytucje generujące dane, takie jak GUS czy NBP. Funkcjonuje także system Oceny Skutków Regulacji (OSR) oraz konsultacji publicznych. Pytanie nie dotyczy więc dostępności narzędzi, ale tego, czy są one realnie wykorzystywane.
Odpowiedź najlepiej obrazują dane OECD. Według wskaźników OECD iREG Polska wypada wyraźnie słabiej od liderów evidence-based regulation, zwłaszcza Wielkiej Brytanii, a także części państw nordyckich. Różnice są szczególnie widoczne w jakości OSR i ewaluacji ex post. W państwach o wysokich wynikach analiza poprzedza decyzję i ogranicza jej zakres. W Polsce pojawia się głównie na etapie jej uzasadniania.
Potwierdzają to ustalenia Najwyższej Izby Kontroli z 2024 r. (Nr ewid. 23/2025/P/24/087/LWA). W badaniu obejmującym wybrane 23 projekty ustaw z lat 2019-2024 okazało się, iż tylko 8 posiadało OSR przeprowadzoną przed rozpoczęciem prac nad projektem. Jednocześnie w 22 z 23 badanych przypadków była ona nierzetelna lub niezgodna z wytycznymi.
Mechanizm – najpierw decyzja, potem analiza – jest dodatkowo wzmocniony przez tempo procesu legislacyjnego. Na półmetku kadencji obecnego Sejmu (listopad 2023 – listopad 2025) zarejestrowano 598 projektów ustaw, z czego uchwalono 337 – średnio około 8 ustaw na jedno posiedzenie. Taka intensywność produkcji prawa niewątpliwie sprzyja ilości kosztem jakości i ogranicza możliwość prowadzenia pogłębionych ekspertyz.
Kolejnym elementem osłabiającym rolę analizy jest szerokie wykorzystanie projektów poselskich, które, jak pokazywały raporty Fundacji Batorego, były faktycznie przygotowywane przez administrację rządową, ale z pominięciem ścieżki adekwatnej dla projektów rządowych. Mimo iż od końca października 2024 r. Regulamin Sejmu został zaostrzony i wprowadzono obowiązek OSR dla projektów poselskich oraz szersze konsultacje społeczne, pozostaje pytanie nie tylko o ich formalne wprowadzenie, ale przede wszystkim o jakość i skuteczność egzekwowania tych reguł w praktyce.
Polska nie jest przy tym państwem niesprawnym. Według Banku Światowego osiąga około 66,5 percentyla w kategorii government effectiveness, co oznacza, iż administracja publiczna funkcjonuje relatywnie dobrze na tle świata. Wskaźnik ten pozostaje jednak wyraźnie niższy niż w krajach takich jak Finlandia (ok. 97), Estonia (88,7) czy Niemcy (88). Co ważniejsze, mierzy on zdolność wdrażania decyzji, a nie ich jakość. W praktyce oznacza to, iż polskie państwo „działa”, ale nie zawsze racjonalnie.
Różnica we wskaźnikach nie dotyczy więc wyłącznie samej sprawności państwa, ale sposobu, w jaki podejmowane są decyzje. Najlepiej widać to w porównaniu z krajami, w których analiza realnie kształtuje polityki publiczne.
Państwo analityczne: dlaczego inni potrafią, a Polska nie?
Kontrprzykłady zaawansowanych „regulacyjnie” państw pokazują, iż państwo analityczne nie powstaje dzięki samemu dostępowi do danych, ale dzięki instytucjom i kompetencjom zdolnym je realnie wykorzystywać.
Model brytyjski
Brytyjski model polityki evidence-based policy nie opiera się na jednej instytucji ani jednym narzędziu. Jego siła wynika z czegoś bardziej fundamentalnego: stworzenia spójnego ekosystemu, w którym produkcja wiedzy, jej wykorzystanie i kontrola jakości są ze sobą powiązane.
Punktem wyjścia jest generowanie wiedzy z danego obszaru. Odpowiada za nią przede wszystkim sieć What Works Centres, powołana po 2013 roku, aby ograniczyć arbitralność decyzji publicznych. Ich rola polega nie na produkcji ekspertyz, ale na systematycznym przeglądzie dowodów. Proces ten obejmuje agregowanie wyników badań, ocenę jakości dowodów oraz identyfikację rozwiązań, które przynoszą mierzalne efekty przy określonym koszcie – wykorzystując nie przekonania, ale dane. W rezultacie debata o polityce publicznej opiera się na faktach, a nie na konkurujących narracjach.
Kiedy dane trafiają do administracji publicznej, pracuje na nich sieć analityczna zakorzeniona w samej administracji. Należą do niej Government Office for Science (GO-Science) – koordynujące wykorzystanie wiedzy naukowej, Chief Scientific Advisers – działających w poszczególnych ministerstwach oraz wyspecjalizowane kadry analityczne (ekonomiści, statystycy, badacze społeczni). Dzięki temu administracja nie tylko korzysta z raportów, ale sama posiada zdolność ich interpretacji i zastosowania. Fundamentem całego systemu jest HM Treasury Green Book, określający standardy analizy kosztów i korzyści dla wszystkich projektów publicznych. Ten zestaw regulacji wymusza porównanie alternatywnych rozwiązań i narzuca jednolitą metodologię analizy, ograniczając uznaniowość w ocenie skutków regulacji.
Kolejnym szczeblem systemu jest mechanizm, który weryfikuje, czy analiza rzeczywiście spełnia swoją funkcję. Regulatory Policy Committee sprawdza, czy wykorzystane dane są adekwatne, czy rozważono alternatywne rozwiązania i czy wnioski wynikają z analizy, a nie odwrotnie. W wyniku kontroli projekty mogą otrzymać negatywną ocenę („not fit for purpose”), co w rezultacie oznacza konieczność ich poprawy.
Brytyjski model zamyka ewaluacja ex post. National Audit Office oraz komisje parlamentarne regularnie weryfikują, czy polityki osiągnęły zakładane cele, czy koszty były realistyczne i czy dostępne były lepsze alternatywy. Równolegle What Works Centres aktualizują swoje bazy wiedzy, włączając nowe dane i wyniki badań. W konsekwencji system sprzyja powstawaniu pętli uczenia się, w której ewaluacja, audyt oraz nowe syntezy dowodów wpływają na kolejne decyzje publiczne.
Co prawda, brytyjski model nie jest wolny od błędów. Pojawiają się zarzuty – obecne również w analizach międzynarodowych – iż nie do końca eliminuje on politykę i nie sprawia, iż decyzje stają się czysto racjonalne. Bywa, iż selektywnie wykorzystuje dane, a jakość implementacji rozwiązań bywa nierówna. Jego znaczenie pozostaje jednak zasadnicze – podnosi on koszt ignorowania danych. W politykach sektorowych (edukacja, rynek pracy) dane realnie wpływają na decyzje administracyjne, a analiza staje się elementem debaty publicznej, a nie tylko dokumentem administracyjnym.
Model nordycki
W przeciwieństwie do modelu brytyjskiego, który jest wspierany przez silną kontrolę jakości analiz, model nordycki zakłada, iż analiza jest integralną częścią samego procesu decyzyjnego.
Nie jest to jednolity system instytucjonalny, ale raczej rodzina rozwiązań opartych na podobnej kulturze administracyjnej: wysokich kompetencjach urzędników, silnej roli analizy oraz proceduralnym podejściu do tworzenia polityk publicznych. Kluczową cechą tego podejścia jest odwrócenie logiki procesu decyzyjnego. Polityka publiczna nie zaczyna się od decyzji politycznej, ale od identyfikacji problemu i jego analitycznego opracowania. W tym modelu ocena skutków regulacji, analiza wariantów oraz wykorzystanie danych administracyjnych i badań naukowych stanowią punkt wyjścia dla dalszych działań legislacyjnych.
Generowanie wiedzy odbywa się przede wszystkim w ministerstwach sektorowych, które posiadają rozwinięte zaplecze analityczne i współpracują z instytutami badawczymi oraz środowiskiem akademickim. Równocześnie w poszczególnych krajach funkcjonują instytucje odpowiedzialne za koordynację i kontrolę jakości regulacji, choć ich architektura różni się między państwami. W Finlandii rolę tę pełni m.in. Council of Regulatory Impact Analysis działający przy rządzie, w Danii – Better Regulation Unit oraz Danish Business Regulation Forum, natomiast w Szwecji – Swedish Better Regulation Council. Instytucje te nie posiadają jednego, wspólnego modelu organizacyjnego, ale pełnią podobną funkcję: weryfikują jakość analiz i wpływ regulacji, w szczególności na gospodarkę i przedsiębiorstwa.
Proces legislacyjny ma charakter sekwencyjny i uporządkowany. Obejmuje on kolejno: diagnozę problemu, analizę danych i wariantów regulacyjnych, szerokie konsultacje publiczne, a dopiero na końcu przygotowanie projektu aktu prawnego. Taka konstrukcja ogranicza arbitralność decyzji politycznych, ponieważ wymusza ich wcześniejsze uzasadnienie w oparciu o dostępne dowody.
Istotnym elementem systemu są konsultacje publiczne, które mają charakter rzeczywisty, a nie jedynie formalny. realizowane są na wczesnym etapie procesu i często prowadzą do istotnych zmian w projektowanych regulacjach. W efekcie proces legislacyjny staje się mechanizmem selekcji i poprawy jakości rozwiązań, a nie wyłącznie procedurą ich zatwierdzania.
Model nordycki nie kończy się na etapie przyjęcia regulacji. Równie istotną rolę odgrywa ewaluacja ex post, prowadzona przez krajowe instytucje audytowe. Analizują one, czy regulacje osiągnęły zakładane cele, jakie były ich rzeczywiste koszty oraz czy dostępne były bardziej efektywne alternatywy. Wnioski z tych analiz mogą wpływać na kolejne decyzje publiczne.
Efektem takiego podejścia jest niższa liczba regulacji, ale ich wyższa jakość, większa stabilność prawa oraz większa jego przewidywalność. Państwa nordyckie należą do liderów OECD w zakresie jakości regulacji oraz efektywności rządzenia, co wskazuje, iż konsekwentne stosowanie procedur analitycznych przekłada się na realne rezultaty.
Model ten nie jest pozbawiony ograniczeń. Jego proceduralny charakter spowalnia tempo podejmowania decyzji oraz wpływa na mniejszą elastyczność w sytuacjach wymagających szybkiej reakcji. Wymaga również wysokich kompetencji administracji oraz stabilnych instytucji, co utrudnia jego bezpośrednie przeniesienie do państw o innej kulturze organizacyjnej państwa.
Ostatecznie jednak jego siła wynika nie z pojedynczych narzędzi, ale z konsekwencji systemowej: analiza nie jest dodatkiem do decyzji politycznej, ale warunkiem jej podjęcia.
Model estoński
Jeśli model brytyjski bazuje na kontroli jakości, a nordycki na procedurze, model estoński idzie jeszcze dalej. Nie tylko włącza analizę do procesu decyzyjnego, ale w praktyce eliminuje jej odrębny charakter i opiera funkcjonowanie państwa bezpośrednio na danych. Fundamentem tego podejścia nie są instytucje analityczne, ale infrastruktura cyfrowa państwa. Za jej funkcjonowanie odpowiadają m.in. Information System Authority, zarządzająca architekturą systemów publicznych, oraz Ministry of Economic Affairs and Communications, które wyznacza kierunki rozwoju cyfryzacji. Kluczowym elementem jest platforma X-Road, umożliwiająca integrację danych między instytucjami publicznymi.
Na tej podstawie kształtuje się operacyjny charakter procesu decyzyjnego. Ministerstwa i instytucje publiczne podejmują decyzje w oparciu o zintegrowane systemy i ograniczają potrzebę przygotowywania rozbudowanych analiz ex ante.
To istotne przesunięcie: zamiast pytać, czy dane zostały wykorzystane, system zakłada, iż decyzje powinny być podejmowane w oparciu o dostępne dane, a ich brak znacząco ogranicza możliwość działania administracji.
Równie charakterystyczny jest sposób prowadzenia ewaluacji. Formalną kontrolę sprawuje National Audit Office of Estonia, jednak znaczna część oceny polityk publicznych odbywa się w sposób operacyjny. Monitoring danych w czasie rzeczywistym, analiza wykorzystania usług publicznych oraz szybkie wykrywanie nieefektywności tworzą mechanizm ciągłej informacji zwrotnej. Model działa jako zamknięta pętla: dane prowadzą do decyzji, która generuje natychmiastowy efekt, mogący być na bieżąco oceniany i korygowany.
W konsekwencji przekłada się to na wysoką sprawność operacyjną państwa. Ponad 99% usług publicznych dostępnych jest cyfrowo, setki milionów operacji realizowanych jest automatycznie każdego roku, a Estonia osiąga wysokie wyniki w zakresie efektywności administracji. Przykładem tego są decyzje dotyczące świadczeń społecznych i rejestracji miejsca zamieszkania, które w Estonii zapadają automatycznie na podstawie danych, bez konieczności składania wniosku przez obywateli.
Model ten nie jest pozbawiony ograniczeń. Wysoka zależność od infrastruktury technologicznej wymusza konieczność jego stałego monitorowania oraz utrzymywania cyberbezpieczeństwa i integralności systemu. Jego wdrożenie wymaga również spójnej architektury danych i silnej koordynacji między instytucjami, co w większych państwach może stanowić istotne wyzwanie.
Jednak jego skuteczność wynika z wyeliminowania luki między danymi a decyzją. Dane są tak silnie wbudowane w architekturę państwa, iż w wielu obszarach decyzje administracyjne są podejmowane w oparciu o zintegrowane rejestry i bieżący monitoring, a nie odrębnie przygotowywane analizy ex ante.
Polski model: analiza bez wpływu
Na tym tle wyraźnie widać, iż problem Polski nie polega na braku danych ani instytucji, ale na braku mechanizmu, który nadawałby analizie realną siłę w procesie decyzyjnym.
Polska posiada administrację publiczną, ale bez dostatecznych kompetencji analitycznych. choćby jeżeli w niektórych obszarach takie kompetencje istnieją, brak jest regulacji chroniących niezależność analizy. Skutkiem tego jest ona słabo rozwinięta, rozproszona i najczęściej wykorzystywana ex post. Co dalej prowadzi do odwrócenia logiki racjonalnego rządzenia: zamiast evidence-based policy dominuje policy-based evidence, w której dane nie prowadzą do decyzji, ale służą ich uzasadnianiu. Dopóki ta logika nie ulegnie zmianie, polskie państwo analityczne pozostanie konstrukcją formalnie istniejącą, ale pozbawioną realnego znaczenia dla procesu decyzyjnego. Wzmocnienie roli analizy w Polsce wymaga nie tylko zmian proceduralnych, ale przede wszystkim budowy trwałych kompetencji analitycznych w administracji oraz mechanizmów realnej kontroli jakości regulacji. Bez tego choćby najlepiej zaprojektowane narzędzia pozostaną fasadowe.
